Меню

Чем можно измерить эффективность внешней политики нашего государства



Чем можно измерить эффективность внешней политики нашего государства

Базовой характеристикой внешней политики государства считается ее эффективность. Энциклопедическая интерпретация данной категории звучит так: «Эффективный, дающий эффект, приводящий к нужным результатам, действенный. Отсюда – эффективность , результативность» 1 . С точки зрения прикладной аналитики, правда, это мало что дает: в подобном определении отсутствует даже общепризнанный набор характеристик, позволяющий прийти к заключению о мере результативности политики государства. Поэтому исследователи предпочитают рассматривать эффективность не как абстрактное понятие, а как набор признаков или оснований, по которым действия страны в конкретной ситуации или на определенном направлении могут быть признаны результативными.
В современной теории международных отношений дискурс понятия эффективность формируется по нескольким направлениям. В данном обзоре внимание будет уделено уровням понимания эффективности, критериям ее оценки и проблеме создания «оптимального пространства действия» как условия результативности внешней политики государства.

1
В литературе выделяются по крайней мере три уровня эффективности внешней политики, каждый из которых различается с точки зрения результата. Первый уровень характеризует стартовый потенциал страны для реализации конкретной программы действий. Второй – способность реально достигать желаемого результата в любых условиях. Третий связан со способностью государства удерживаться в векторе поступательного (сообразно своим представлением) движения по условной траектории от менее благоприятной международной среды к более благоприятным ее условиям или более благоприятным позициям в пределах имеющихся условий международной среды. Имеется в виду влияние соответствующего государства на общее состояние окружающей системы международных отношений (соотношение сил, степень вероятности появления крупных конфликтов, число угроз и рисков).
В разных ситуациях внешнюю политику страны бывает удобнее (и важнее) оценивать по всем трем уровням эффективности. Однако обоснованность оценок по каждому из трех уровней неодинакова, поэтому и «сводная» оценка получается еще более приблизительной, чем оценки по уровням.
Для первого уровня эффективности главное – способность быстро стартовать, сводя к минимуму возможное противодействие внутренней и внешней политической среды. Это уровень перехода от заявлений (деклараций, планов) к реальным действиям, направленным как на осуществление самого плана правительства, так и на обеспечение поддержки практическим шагам государства со стороны общественного мнения.
Действие выступает как непосредственное выражение внешней политики, позволяющее осуществлять ввод какой-либо инициативы в общее политическое пространство. На данном уровне эффективность прежде всего связана со своевременностью и четкостью проводимых мероприятий. Результативность определяется как набором инструментов и ресурсов участника международных отношений, так и умением последнего правильно ими распорядиться. Динамика процесса продвижения к цели при этом часто остается неопределенной, контролировать ход событий бывает сложно, требуются постоянные корректировки. Но на этом этапе главным считается «преодоление начального барьера», что тесно связано с информационным аспектом, которому американские авторы, как правило, уделяют повышенное внимание 2 .
В пространстве средств массовой информации (СМИ), равно как и в нашем восприятии, любой фрагмент информации (как истинной, так и ложной) может быть представлен в качестве реального действия или события. Незначительное смещение акцентов в подаче новостей может полностью менять их смысл, утаивая настоящий и навязывая ложный. В итоге, ход мыслей зрителей, слушателей или читателей может определяться не реальными событиями, а искаженными рассказами о них с телеэкранов, из радиоэфира или со страниц печатных изданий.
СМИ формируют контекст, который меняет наше восприятие текущих событий. В современном мире сообщать заведомо ложные, неточные сведения невозможно, либо непросто. Но в известной степени действительность можно изменить через трансформацию представлений о ней. В этом – особенность современной политической реальности. Она формируется не только действиями страны, но и тем, какое значение придает им общественное мнение. «Искажающе-преобразующее» влияние информации проявляется постоянно. Конечно, искажения возникают и стихийно, но чаще они бывают «направленными».
Опыт военных кампаний Соединенных Штатов 1990-х и 2000-х годов показывает, что для США стало нормой проведение интенсивной внутренней PR работы, предваряющей начало боевой операции, поскольку таковые вызывали довольно энергичное сопротивление как внутри США, так и за их пределами. Минимизация этого сопротивления была составной частью борьбы администрации Дж. Буша-младшего за обеспечение эффективности американской внешней политики с момента прихода ее к власти в 2001 году.
Второй уровень эффективности внешней политики – способность государства достигать желаемого результата в любых условиях. Этот фактор, в свою очередь, определяет статус государства – локальный, региональный или глобальный. При этом важно различать цели и результат.
Цели более конкретны, если только это не цели самого высокого порядка – идеологические, перспективные или общие стратегические. Подобная операциональность отличает цели от интересов. Достижение цели более высокого порядка предполагает реализацию комплекса целей более низкого порядка. Но эффективность в реализации отдельных конкретных целей не предполагает автоматически реализацию всего замысла, исходно определившего их постановку.
Для замысла в целом особенно важны так называемые критические цели. Невозможность реализовать именно их – даже при успешном осуществлении других целей – снижает эффективность внешней политики. В этом случае приходится констатировать, что внешняя политика не достаточно продуктивна в плане достижения желаемого результата. Такой неуспех может быть временным, но может стать и постоянной характеристикой внешнеполитической деятельности страны.
Результат масштабнее целей, и его достижение связано с изменением внешнеполитических условий, общего состояния международных отношений. Важный результат должен поменять некоторые характеристики подсистемы международных отношений или даже всей системы. Получается, что борьба за достижение целей относительно локальна: она направлена на достижение изменений в отдельных элементах системы. Результат, напротив, определяется тем, какими окажутся международные отношения «на выходе», то есть в итоге более или менее успешного осуществления группы целей, сплоченных единым замыслом.
Например, политика направлена на изменение расстановки сил в регионе в свою пользу (искомый результат). За исходный посыл принимается идея о том, что к этому результату может привести смена режима в каком-то отдельно взятом государстве. Далее разрабатывается система целей, непосредственно направленных на свержение соответствующего правительства. Однако, как показывает практика, при определенных условиях режим может быть смещен (цели достигнуты), а желаемых перемен в расстановке сил не произойти, то есть результат не будет достигнут или он будет существенно отличаться от ожидавшегося. Тогда как минимум потребуются дополнительные более или менее масштабные корректирующие шаги. (Подобная ситуация сложилась, например, на Ближнем Востоке в связи с американской оккупацией Ирака в 2003–2006 годах.)
Результат определяется политическим замыслом, который в свою очередь связан с формированием заданных параметров ситуации. Он достигается пошагово, и поведение страны, которая к нему стремится, как правило, постоянно корректируется в зависимости от обстоятельств, сдвигов в окружающем пространстве. О состоянии последнего можно судить по «эффектам отражения», то есть по линии «обратной связи» между пространством и тем, кто стремится изменить его состояние. «Система координат» действий страны при этом может меняться, но общий вектор движения сохраняется.
Оценивать эффективность по показателю стартовой готовности оказывается проще. Делать заключение о достижении или не достижении результата – сложнее. Отчасти это происходит в связи с трудностью воспроизводства в голове аналитика исходного замысла соответствующей страны. Успех в реализации отдельных целей, даже крупных, оценить легче, чем успех замысла в целом, если не вполне понятен сам этот замысел или по его поводу (как всегда бывает) имеется много оснований для споров.
Результат редко достигается посредством прямого действия . Чаще всего он складывается из кумулятивного эффекта цепочки опосредованных влияний, через ряд постепенных «смещений ситуации». По сути – это проблема трансформации ресурсов в конечный результат.
Прямое действие может дать результат, если политическое пространство является достаточно «рыхлым», проницаемым для воздействий со стороны активного игрока. Например, успех колониальных войн XIX в. был во многом связан с «рыхлостью» политического пространства Африки и Азии и его низкой способностью противостоять натиску Британии или Франции. В современных международных отношениях прямое действие на практике преломляется призмой многих условий, сталкиваясь с которыми оно нередко теряет частично или полностью свой исходный импульс, так или иначе претерпевая изменения под «встречным влиянием» пространства. В идеале прямое действие определенного масштаба и интенсивности подразумевает получение результата сопоставимой значимости. В реальности результат внешней политики не бывает тождественен начальному посылу. Прямого «перехода действия в результат» не происходит.
Действие и пространство неразрывно связаны, а достижение искомого результата возможно лишь в процессе преодоления условий, слияния с ними. Движение в соответствии с заданным курсом возможно только опосредовано, в рамках реально существующих связей и отношений. Условия не просто оказывают корректирующее воздействие, являются ограничениями: они вносят поправки в планы, выступают средой, в которой происходит действие. Исходный импульс проходит через «фильтры» условий, передавая им свою инерцию. В итоге достигается результат в виде реакции системы в целом.
Наконец, третий уровень эффективности внешней политики – способность страны сохранять положительную динамику , удерживаться в векторе поступательного движения по условной траектории к более благоприятным условиям международной среды. Затевая крупную внешнеполитическую операцию, всегда приходится думать о том, чтобы она не оказалась «последним аккордом» деятельности соответствующего правительства 3 . Важно исключить вероятность разрушения всей системы международных связей государства или ее важнейших частей.
Обеспечение эффективности на данном уровне предполагает способность добиваться движения к результату, удерживая на минимальном, незначительном, приемлемом уровне сопротивление со стороны международной среды. Другие участники международной жизни не должны противодействовать слишком сильно, иначе их сопротивление может сделать государственную политику чрезмерно затратной и в этом смысле неприемлемой для собственной элиты, что заблокирует соответствующую внешнеполитическую линию изнутри 4 . Похоже, именно такая ситуация начинает складываться для республиканцев в связи с продолжением кампании против продолжения войны в Ираке, развернувшейся в США после победы демократической партии на выборах в Конгресс в ноябре 2006 года.
Задача сохранения положительной динамики связана с проблемой прогнозирования, оценкой потенциального влияния действий правительства на изменение внешнеполитических условий. Такая работа связана с поиском возможных «точек соприкосновения» с другими державами, позволяющих сблизить взгляды и позиции сторон. Речь часто идет не столько о прогнозировании как таковом, сколько о выработке в процессе исследований спектра перспектив мирового развития, той их версии, которая наиболее выгодна одному государству, но может быть представлена другим странам как оптимальная траектория поступательного развития мира в целом. (В частности, все версии концепций устойчивого развития в 1990-х годах были разработаны с учетом интересов главным образом «золотого миллиарда», но трактовались как отвечающие интересам всех народов планеты.) Вот почему важнейший показатель эффективности на практике – способность навязать другим свое видение перспективы .
В академической форме концепцию такой политики изложил американский политолог Дж. Най, предложивший термин «мягкая мощь» (soft power) 5 . Последняя не просто отражает возросшую роль информационных технологий и культурного влияния: смысл этого понятия шире. Можно ли сохранить влияние в современных международных условиях без использования силы и в отсутствие мощного экономического потенциала? Государство, полагает Дж. Най, может сделать так, чтобы внешнеполитические устремления других стран соответствовали его собственным приоритетам. В реализации такой стратегии автор не без оснований видит важнейший ресурс глобального влияния США

Читайте также:  Как измерить толщину металла бочки

2
В зарубежной политологии для обозначения разных оттенков слова «политика» используется три термина – polity, policy, politics. Каждый из них определяет три различных варианта понимания политики. Первый рассматривает ее с точки зрения политической организации . Второй – в рамках целенаправленной деятельности . Третий – как процесс политической борьбы , движимый конфликтом, столкновением интересов участников процесса. Однако в русском языке все три термина сливаются в один. Расчленение семантики термина «внешняя политика» кажется полезным, хотя логика деления не будет повторять ту, которая была упомянута выше.
Как бы то ни было, но внешняя политика прежде всего ассоциируется с представлением о комплексе интересов и целей . В центре внимания в данном случае находятся дебаты по проблеме национальных приоритетов. Понятие «внешнеполитическая повестка дня» имеет свою структуру. Ее видимая часть включает в себя не только часто и публично обсуждаемые вопросы, но и проблемы, вытесненные из фокуса общественного внимания – деликатные, «закрытые» в силу секретности или иных причин 6 .
В ходе дебатов пустая риторика соседствует с содержательным обсуждением реальных проблем. Столь же различен и язык обсуждений: официальный – документов и законодательных актов, патетический – программ политических партий, популистский – предвыборной борьбы. При «переводе» одних и тех же проблем с одного языка на другой могут меняться их смыслы.
Процесс целеполагания находится под пристальным вниманием прессы, общественности, лоббистских групп. Общество стремится понять шаги правительства на международной арене, силясь «расшифровать» смыслы тех или иных его деяний или заявлений. Аналогичную деятельность проводят и международные наблюдатели – от дипломатов и сотрудников спецслужб до зарубежных журналистов и просто политически активных иностранных граждан.
Другой вариант понимания внешней политики связан с собственно внешнеполитической деятельностью государства. Действие в этом случае воспринимается как базовая единица анализа, на которую можно опереться как на факт. Последовательность действий и внешнеполитическое поведение позволяют судить о соответствии декларативных и фактических целей внешней политики страны. Действия, с одной стороны, дают возможность корректировать имеющиеся доктринальные рамки внешней политики, а с другой – образуют опыт, на базе которого строятся новые доктрины. Поэтому с таким вниманием наблюдают, к примеру, за первыми шагами нового руководства страны. Мониторинг осуществляется, чтобы не пропустить важнейших изменений внешнеполитического курса.
Еще один вариант понимания внешней политики – институциональный, связанный с процессом реализации решений . Речь идет о правительственных механизмах внешней политики (foreign affairs government structure), под которыми понимаются государственные институты, отвечающие за формирование и осуществление внешней политики. В каждой стране подобные механизмы имеют свои особенности.
Правительственные механизмы, как правило, громоздки и затратны. Они представляют собой разветвленную сеть ведомств, министерств, советов и агентств, обеспечение работы которых требует значительного финансирования и не гарантирует оптимального расходования средств. При этом отдельные звенья этих институтов конфликтуют друг с другом (борьба разных групп чиновников, противоречия политических назначенцев и бюрократии).
И в зарубежных странах, и в России механизмы такого рода обладают значительным «ресурсом сопротивления». Это означает, что реализация одних программ может быть существенно замедлена, блокирована, реализация других – ускорена или просто навязана 7 . Но как бы то ни было, институциональный механизм – основной инструмент реализации внешнеполитических решений, и успех внешней политики зависит в огромной степени от него. Фактически внешняя политика вырабатывается в рамках подобных механизмов.
Имеет право на существование также понимание внешней политики как теоретической модели. Поскольку международные отношения в целом нельзя представить себе никак иначе, как теоретически, и внешняя политика отдельных стран тоже умозрительно конструируется нами, ясно, что многое зависит от того, как строится это представление. Здесь видение формирует политику.
Модели внешней политики различаются и по цели, ради которых они строятся, и по своей способности объяснять действительность. В качестве примера можно привести одну из классических версий модели внешней политики США, выдвинутую американскими политологами Ч. Кегли-мл. и Ю. Уиткопфопи 8 . Эта теория объясняет устойчивость и перемены во внешней политики Соединенных Штатов посредством «воронки причинности» 9 – понятием, введенным другим американским исследователем Дж. Розенау 10 .
По мысли авторов, вся информация и импульсы всех воздействий, так или иначе сказывающиеся на внешней политике США, группируются по линиям пяти «источников», расположенных в широкой части «воронки» и открывающих вход в глубины политического организма страны. Пять «источников» соответствуют воздействию следующих групп факторов, которые были определены еще Джеймсом Розенау:
– внешняя среда;
– внутренняя социальная среда;
– правительственные структуры;
– ролевые ограничения лиц, принимающих решения;
– индивидуальные характеристики конкретных представителей внешнеполитической элиты, включенных в процесс выработки и принятия решений.
Импульсы из этих пяти «источников» направляются «вглубь воронки». Контуры внешней политики определяются «на выходе», в узкой части воронки.
При таком описании процесса широкий спектр входящих спрессовывается в ограниченный набор исходящих характеристик. Избыточная информация и слабо выраженные влияния отфильтровываются, а появляющаяся в результате политика сочетает в себе устойчивость, преемственность курса, но одновременно и те изменения, которые были подготовлены наличием достаточно сильных корректирующих импульсов.
Большое количество версий понимания внешней политики оттеняет избыточное многообразие мнений в сфере теории внешней политики. Это создает множество методологических проблем, но одновременно и немало возможностей для творческого поиска. Бурное и немного хаотичное протекание этого поиска отражает, насколько можно судить, и огромный, хоть и разноплановый интерес к этой проблематике, и острую потребность в общей, упорядочивающей теории.
Литература, концентрирующаяся на эмпирических оценках эффективности внешней политики, обширна. В основном авторы пытаются строить свои заключения на базе сопоставления отдачи от проводимых внешнеполитических мероприятий с затратами на них. Однако в ряде случаев для оценки эффективности действий той или иной страны в конкретных ситуациях бывает удобно вводить специальные параметры , что тоже широко практикуется аналитиками.
В узком смысле отдача означает конкретный результат, который удается получить через операции. В широком – это тот же результат, но соотнесенный с реализуемым замыслом. Оценка включает как объективизированный, формализованный, точно просчитываемый результат, так и представление о нем, созданное или создавшееся в своей стране и международном окружении. В первом случае «отдача» оценивается по возможности на базе количественных констатаций и не содержит качественных характеристик (много/мало, удачно/неудачно). Во втором – «отдача» должна в идеале учитывать все поле смыслов. Именно этот тип оценки будет сравниваться при выработке заключения о мере затратности соответствующего курса 11 .
Затратность отражает соотношение полученных новых возможностей и «цены», которую пришлось заплатить за их приобретение. Она всегда относительна и представление о ней возникает на базе сопоставления альтернатив. Это не стоимость в чистом виде и не издержки. Это скорее заключение о том ресурсе, который пришлось потратить ради искомого результата.
Сказанное, правда, не означает, что на интуитивном уровне аналитики не стремятся просчитать затратность упрощенно, в духе логики максимизации результата при использовании минимальных средств. Внешняя политика всегда реализуется в условиях «дефицита средств», поэтому она должна вписываться в определенные ресурсные рамки, которые предотвращают ее от «банкротства».
Наряду с описанными выше «естественными» критериями оценки, вводятся, как отмечалось, специально разработанные дополнительные параметры .
Например, для современных исследователей транснациональных взаимодействий важно ввести такие характеристики, как:
(1) способность государств отстаивать свои интересы за пределами традиционной сферы межгосударственных отношений;
(2) возможность действовать в среде (в средах) негосударственных субъектов, влияя на их поведение, и формируя выгодные для себя условия.
В рамках этого подхода государства делятся на те, которые могут стать центрами транснациональной активности и те, которые не могут выступать в этом качестве. С точки зрения этого параметра иерархия центров влияния будет выглядеть иначе, чем если бы она была построена на базе показателей экономической мощи.
У неоизоляционистов есть другой критерий – как те или иные альтернативные стратегии отразятся на вопросах, непосредственно относящихся к качеству жизни. Этим, в частности, определяется многослойность их политики по уровням активности: максимальная в области экономики, умеренная в сфере распространения идеалов и ценностей демократии и минимальная в сфере безопасности 12 .

Читайте также:  Техническое средство предназначенное для измерения линейных размеров

3
Оценка эффективности осложняется отсутствием ясного понимания, как на самом деле соотносится политическая реальность и международные взаимодействия с сознанием индивидов, фактически участвующих в формировании внешней политики в качестве ключевых субъектов. Соображения на этот счет высказываются в огромном количестве публикаций 13 , среди которых логикой построения выделяется работа американских ученых Р. Снайдера, Г. Брука и Б. Сэпина 14 .
Лица, принимающие решения, образуют в процессе формирования внешней политики особое звено. Важно отметить различие между «лицами, принимающими решения» (decision-makers) и «организационными системами» (decisional units). Именно вторые выступают основным субъектом процесса формирования внешнеполитической стратегии.
Внешняя политика ассоциируется с решениями тех, кто действует от имени государства, то есть официальных лиц. Именно действие выступает центральным компонентом политики. Чтобы действие существовало (аналитически), необходимо соблюдать четыре условия: наличие актора (или несколько акторов), цели, средства и ситуации 15 .
Но термин «ситуация» в бытовом значении – не тоже самое, что «ситуация» в теории принятия внешнеполитических решений, где она отражает видение самого субъекта, постоянно корректируемое в связи с перспективой запланированных действий. Это понимание заставляет актора выбирать наиболее значимые с его точки зрения факторы окружающей среды, способные помешать или помочь реализации задуманного. «Определение ситуации для любого государства – это ряд определений, каждое из которых имеет особый фокус» 16 . Понятие ситуации – своего рода аналитический инструмент, позволяющий корректировать действия и дающий возможность интерпретировать значение принятых решений. Действие вытекает из видения ситуации.
Оба эти понятия сосредотачивают внимание аналитика на необходимости учета факторов среды. Однако действие разворачивается в той части реальности, которая пропущена через человеческое сознание и образует политическое пространство или динамическую реальность – пространство действия. Эффективность политики обеспечивается за счет пошагового мониторинга условий и формирования оптимального пространства действия, то есть адаптации пространства, его конфигурирование «под себя».
Представление о результате, затратности, эффективности внешней политики формируются во взаимодействии взаимообусловленных представлений, которые создают сконструированное специально «под действие» пространство. Понятие эффективность возникает в момент слияния реальности и ее восприятия. Четкость видения фактов сталкивается с необходимостью их «направленной» обработки.
Для оценок эффективности характерно «проектное видение». Проект в этом контексте – идеальная модель. В теории он вычерчивается в виде рамок, представлений об оптимальном состоянии. На прикладном уровне – проект закладывает представления о новых возможностях, которые субъект может получить, или состояниях, которые могут возникнуть. Кроме того, проект воплощает общее представление о результате.
Проводится также различение между «проектом» и «дизайном». Последний представляет собой «рабочий план». Этот термин был предложен американским ученым Ф. Зеликовым 17 . Формирование или «инжиниринг» внешней политики, по мнению этого автора, строится на основе семи составляющих: национальных интересах, целях, стратегии, дизайне (перевод стратегии в оперативные планы, определяющие, что должно произойти в реальном мире), реализации, рутинном осуществлении и пересмотре 18 .
Интересно, что стадия реализации политики в такой схеме распадается на три фазы: «запуск» новой политики, ее последовательное («поддерживающее») проведение и пересмотр, модификация курса. Стратегия предстает «теорией, описывающей отношение между действиями правительства и поведением остальных игроков». Речь идет о «теории убеждения», способствующей достижению результата. Реализация политики не может начаться раньше, чем согласован дизайн 19 , и эффективность напрямую связывается с этим звеном.

Читайте также:  Как по координатам измерить расстояние между городами

* * *
Представление об эффективности внешней политики высоко политизировано. Ее абсолютных значений в отрыве от конкретных оценочных систем, по-видимому, не существует. Можно пока только зафиксировать набор подходов к поиску более или менее корректных в аналитическом отношении и реализуемых на практике критериев, соотнося которые допустимо строить заключения о результативности внешней политики государства вообще или его поведения в конкретной международной ситуации.

Источник